Mótun rammaáætlunar á Íslandi

Maður - nýting - náttúra

Straumhvörf með stofnun umhverfisráðuneytis

Allt frá því að lög um náttúruvernd voru samþykkt hérlendis árið 1971 (nr. 47/1971) var leitað eftir áliti Náttúruverndarráðs á fyrirhuguðum virkjunarframkvæmdum og skipulagt samstarf var með ráðinu og virkjunaraðilum næstu ár.

Straumhvörf urðu hins vegar með stofnun Umhverfisráðuneytisins árið 1990 og breyttu lagaumhverfi í framhaldi af því, t.d. Lögum um mat á umhverfisáhrifum framkvæmda, sem samþykkt voru á Alþingi árin 1993 og 2000, og nýjum skipulagslögum frá 1997. Í samræmi við stefnu ríkisstjórnarinnar skipaði umhverfisráðherra árið 1993 starfshóp um umhverfismál, iðnþróun og orkumál sem falið var að skilgreina sjálfbæra þróun í þessum málaflokkum og setja fram markmið til skemmri og lengri tíma. Starfshópurinn skilaði áliti í mars 1995 þar sem lagt m.a. til að gerð verði rammaáætlun til langs tíma um nýtingu vatnsafls fallvatna. Nokkrir aðrir starfshópar tóku fyrir aðra málaflokka með svipuðum formerkjum og niðurstaða allra hópanna var lögð fyrir Umhverfisþing árið 1996. Að teknu tilliti til athugasemda þingsins var samin framkvæmdaáætlun sem samþykkt var í ríkisstjórn í febrúar 1997 og nefndist "Sjálfbær þróun í íslensku samfélagi. Framkvæmdaáætlun til aldamóta". Í samþykktinni segir m.a

 "Iðnaðarráðherra, í samráði við umhverfisráðherra, láti gera rammaáætlun til langs tíma um nýtingu vatnsafls og jarðvarma og skal henni lokið fyrir árslok 2000. Áætlunin sé í samræmi við samhæfða stefnu í umhverfis-, orku-, iðnaðar- og efnahagsmálum auk ferðaþjónustu.  Í henni verði sérstaklega fjallað um verndargildi einstakra vatnasvæða og niðurstöður felldar að skipulagi. Í því sambandi verði sérstaklega könnuð áhrif smárra virkjana."

Þessi málefni höfðu fyrr komið til umræðu og má t.d. nefna að árið 1989 ályktaði Alþingi að fela ríkisstjórninni að láta útbúa á vegum Náttúruverndarráðs í samráði við orkumálayfirvöld, áætlun um verndun vatnsfalla og jarðhitasvæða, fossa og hvera. Leggja skyldi drög að slíkri ályktun fyrir Alþingi til kynningar í árslok 1990 og fullbúna áætlun síðar. Af þessum áformum varð þó ekki.

Vert er að geta framlags Landverndar í þessu ferli. Samtökin efndu til samstarfsverkefnis haustið 1998 með það að markmiði að halda ráðstefnu um vernd og nýtingu hálendis Íslands,  miðla faglegri þekkingu um hálendið og kynna mismunandi viðhorf til verndar og nýtingar þess. Um þetta leyti hafði samstarfsnefnd um svæðisskipulag miðhálendisins lokið störfum. Undirbúningur ráðstefnunnar fór fram í fjórum starfshópum sem ræddu umhverfis  og náttúruvernd, orkuvinnslu og orkunýtingu, ferðaþjónustu og útivist og beitar- og hlunnindaafnot. Þess var einnig vænst að fagleg rökstudd umræða sameinaði sjónarmið og stuðlaði að víðtækri sátt um vernd og nýtingu hálendisins. Á ráðstefnunni, sem haldin var í janúar 1999, fluttu hóparnir erindi um störf sín og almenn umræða hvatti til framhalds þessarar vinnu.

Samþykkt ríkisstjórnarinnar 1997 komst til framkvæmda á árinu 1999 en í mars það ár  kynnti hún framkvæmdaáætlun undir kjörorðinu "Maður - nýting - náttúra; Rammaáætlun um nýtingu vatnsafls og jarðvarma." Þar sagði m.a.

"Markmið Rammaáætlunarinnar er að leggja mat á og flokka virkjunarkosti, jafnt vatnsafls og háhita, meðal annars með tilliti til orkugetu, hagkvæmni og annars þjóðhagslegs gildis, samhliða því að skilgreina, meta og flokka áhrif þeirra á náttúrufar, náttúru- og menningarminjar svo og á hagsmuni allra þeirra sem nýta þessi sömu gæði. Með þessu móti sé lagður grundvöllur að forgangsröðun virkjunarkosta með tilliti til þarfar þjóðfélagsins hvað varðar atvinnustarfsemi, varðveislu náttúrugæða, styrkingu landsbyggðar og hagsmuna allra þeirra sem nýta þessi sömu gæði með sjálfbæra þróun að leiðarljósi."

Markmið rammaáætlunar væri þannig að meta helstu virkjunarkosti samtímis og fjalla um áhrif þeirra á náttúru og minjar, umhverfi, hlunnindi og þróun byggðar áður en einstakir virkjunarkostir kæmust á undirbúningsstig, þ.e. áður en of miklu væri til kostað og meðan nægur tími væri til að velja á milli hugmynda. Slikt frummat á umhverfisáhrifum myndi aðstoða orkufyrirtæki að velja virkjunarkosti og væri vegvísir um hönnun er sneiddi hjá skaðlegum umhverfisáhrifum og lágmarkaði fórnarkostnað á hagkvæmni. Einnig gæti slíkt mat leitt í ljós hvar verndargildi væri svo mikið að stjórnvöld vildu vernda einstök landsvæði með lögum. Loks myndi matið gagnast skipulagsyfirvöldum við að skipuleggja landnotkun.

Þessar hugmyndir hafa ávallt falið í sér að slíkt frummat komi aldrei í stað ítarlegra mats sem Lög um umhverfisáhrif kveða á um. Það ætti aftur á móti að draga úr líkum þess að hið endanlega mat komi í veg fyrir virkjunaráform og minnki áhættu og kostnað sem orkufyrirtæki taka á undirbúningsstigi.

Ríkisstjórnin ýtti rammaáætlun úr vör vorið 1999. Auk markmiða áætlunarinnar voru línur lagðar um skipulag starfsins. Í  verkefnisstjórn voru skipaðir 11 manns, auk formanns, Sveinbjörns Björnssonar, fyrrverandi rektors Háskóla íslands. Undir verkefnisstjórninni voru skilgreindir fjórir faghópar (linkur) en formenn þeirra tóku einnig sæti í verkefnisstjórn. Loks var ákvæði um samráðs- og ráðgjafavettvang (linkur).

Rammaáætlun kemst á skrið

Upphaflegt markmið með framkvæmdaáætlunar ríkisstjórnarinnar 1997 var að rammaáætlun yrði lokið fyrir árið 2000 en sú ætlan náði ekki fram að ganga, m.a. vegna þess að verkið hófst ekki fyrr en vorið 1999. Fyrsti hluti áætlunarinnar spannaði árin 1999-2003 og lauk honum með skýrslu er tók til 19 virkjunarkosta  í 10 jökulám og 24 virkjunarkosta á 11 háhitasvæðum. Hins vegar var ljóst að viðameiri rannsókna var þörf og bæta þurfti þekkingargrunn og matsaðferðir til að hægt væri að leiða áætlunina til lykta.

Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnar Sjálfstæðisflokks og Samfylkingar, sem tók við völdum í kjölfar Alþingiskosninga í maí 2007,  kom fram að ljúka skyldi gerð rammaáætlunar og að hennar frumkvæði hóf núverandi verkefnisstjórn lokahnykk áætlunarinnar. Í yfirlýsingunni segir m.a.

"Til að skapa sátt um vernd og nýtingu náttúrusvæða var ljóst að mikilvægt væri að ljúka rannsóknum á verndargildi þeirra og gildi annarrar nýtingar. Sérstök áhersla verði lögð á að meta verndargildi háhitasvæða landsins og flokka þau með tilliti til verndar og orkunýtingar. Stefnt er að því að ljúka vinnu við Rammaáætlun fyrir lok árs 2009 og leggja niðurstöður fyrir stjórnvöld er taki afstöðu til hvaða formlegu stöðu Rammaáætlun muni hafa. ... Þar til sú formlega staða verði niður njörvuð er stefnan sú að ekki verði farið inn á óröskuð svæði án samþykkis Alþingis og rannsóknar- eða nýtingarleyfi liggi fyrir. Nokkur svæði, sem talin eru mikilvæg út frá verndunarsjónarmiðum af stofnunum umhverfisráðuneytisins, verði undanskilin nýtingu og jarðrask þar óheimilt þar til framtíðarflokkun hefur farið fram í samræmi við staðfestar niðurstöður hinnar endurskoðuðu Rammaáætlunar. Slík svæði eru Askja, Brennisteinsfjöll, Hveravellir, Kerlingafjöll, Kverkfjöll og Torfajökull. Vatnasviði Jökulsár á Fjöllum verði bætt við Vatnajökulsþjóðgarðinn og tryggt að ekki verði snert við Langasjó í virkjanaskyni. Stækkun friðlandsins í Þjórsárverum verði tryggð þannig að það nái yfir hið sérstaka votlendi veranna."

Seinni hlutinn, 2. áfangi, hófst 2004 og lauk á árinu 2011.